ОТНОШЕНИЯТА ЕВРОПЕЙСКИ СЪЮЗ – РУСИЯ: СТРАТЕГИЧЕСКИ ИЛИ ПРОСТО “СЪСЕДСКИ”?

Красимир Николов
Главен секретар на Българската асоциация за изследвания на Европейската общност (БЕКСА

Анализът е публикуван в бр. 2 / 2004 г.
на “Бюлетин Европа”

Да се формулира и да се провежда на практика обща европейска външна политика е амбиция на европейските държави още от началото на 1990-те години, когато на базата на Европейските общности е изградена нова, много по-внушителна структура – Европейският съюз (ЕС). Външната политика и сигурността се разглеждат като стълб, който да издигне дотогавашната икономическа интеграция до нивото на политически съюз. Ето защо точно в тази сфера са и едни от най-значителните изменения при конституционните реформи, завършили в Маастрихт (1992 г.) и в Амстердам (1997 г.). Отново външната политика, сигурността и отбраната са темите, предизвикали най-разгорещени дебати при изработването на проект за “Конституция за Европа” през 2002-2003 г.

При чeм тут Россия?

Отношенията между ЕС и Руската федерация заемат особено място при раждането и съзряването на европейската външна политика. На два пъти те стават – позволете един обреден образ – своего рода “прощъпулник” при прохождането на новите европейски инициативи. С други думи, дипломатическите инструменти и механизми, разработени на теория в Брюксел от държавите членки на ЕС, за пръв път минават през изпитанието на политическата реалност точно в контекста на евро-руските отношения.

В Маастрихтския договор е направен опит да се премине от декларативна дипломация, от просто заявяване на общи позиции, към нов инструмент – предприемане на “съвместни действия”. По-малко от месец след като този договор влиза в сила, европейските външни министри правят важен избор – първото съвместно действие на ЕС е насочено към Русия. През декември 1993 г. в няколко големи руски градове са изпратени европейски наблюдатели, които присъстват при провеждането на първите парламентарни избори в Руската федерация след разпадането на Съветския съюз.

При Договора от Амстердам случаят е аналогичен. Общата европейска политика е снабдена с още един, по-амбициозен инструмент – “общата стратегия” – който трябва да я направи значително по-дългосрочно ориентирана и про-активна при взаимодействие с останалия свят. И тук отново за първи тест на новата инициатива е избран големият източен съсед. През юни 1999 г., малко повече от месец след влизането в действие на амстердамските разпоредби, европейската среща на върха в Кьолн приема първата обща стратегия на ЕС – за отношенията с Русия.

Посочените примери демонстрират значението, което в Брюксел и в другите столици на страните от ЕС придават на двустранните евро-руски отношения. Знаковият смисъл и на двата демарша не бива да се подценява – той не само е насочен пряко към партньора, но и дава сигнал за всички други актьори на международната сцена за подреждането на европейските приоритети. От друга страна, в качеството си на първи тестове акцията с парламентарните наблюдатели от 1993 г. и съдържанието на стратегията от 1999 г. далеч не са съвършени и стават прицел за критика на политици и анализатори. Тя на свой ред дава тласък на нова еволюция, която тепърва предстои да се осмисли.

След Кьолн, отговорът на Москва идва много скоро – през октомври 1999 г. тя също приема “Руска стратегия към ЕС до 2010 г.”

Двата дългосрочни документа, руският и европейският, заедно със Споразумението за партньорство и сътрудничество, подписано на о. Корфу през 1994 г., стават отправна система за взаимодействието на големите европейски партньори от 2001 г. насам в един все по-ускорено глобализиращ се свят, изправен пред непознати доскоро предизвикателства. В тях същевременно е заложена и една дилема, която се очертава с особена острота през 2003 г. В едно и също време тя засяга същността на двустранните връзки между двата силови центъра на европейския континент, но и надхвърля техните рамки. Поставен е

В Кремъл е утвърдено разбирането, че връхна точка в развитието на отношенията между Руската федерация и ЕС е отбелязването на 300 години от основаването на Санкт-Петербург през май 2003 г. Срещата във формат ЕС-Русия оставя следа със съвместната декларация “300-годишнината на Санкт-Петербург – три века обща европейска история и култура”. Домакините на фойерверките край брега на Финския залив полагат значителни усилия, за да ознаменуват юбилея на старата си имперска столица и очертаването на нова концепция на двустранните отношения ЕС-Русия. Последното е необходимо, тъй като два месеца преди това евро-руският диалог е поставен в конкурентна среда и върху неговия стратегически характер е хвърлена сянка. През март с.г. Европейската комисия публикува важен политически документ “По-широка Европа – съседство: нова рамка на отношенията с нашите източни и южни съседи”. Четири месеца по-късно Брюксел прави предложение и за финансовите аспекти на инициативата с доклада “Прокарване на пътя за нов финансов инструмент за съседство”.

Тези две разработки са възлов етап от последователните усилия на ЕС да формулира съдържателна политика спрямо държавите в Източна Европа (Русия, Украйна, Беларус и Молдова) и Южното Средиземноморие. Те започват от множество академични изследвания, поръчани от Европейската комисия на университетски екипи още от края на 1990-те години и завършват с вписването на специален член за “политика на съседство” в проекта за бъдещата “Конституция за Европа”, изработен от Европейския конвент.

Въпреки дългото съзряване, новата концепция за отношенията на бъдещия ЕС със съседните му държави може да се окаже проблематична. На първо място, предпоставка за това е сложността на произтичащата от нея амбиция – да се разработи една обща съгласувана политика за толкова разнородни съседи. В самия текст на документите се признават съществените различия между двете групи страни, на изток и на юг от ЕС, а и между страните вътре във всяка група. Малко са сходствата и в историята на отношенията на тези държави с Брюксел и в постигнатия към момента обхват и ниво на интегриране. Следователно, заявената обща цел – създаване на пространство на споделен просперитет и ценности – трудно може да бъде инструментализирана. На второ място, оказва се, че изработването на концепцията не е завършило, тя все още не се е превърнала в стабилна рамка за провеждането на бъдещата политика. Първото доказателство за това е нейното разфокусиране дори в краткото време между двете разработки на Комисията. В мартенския документ обект на стратегията са двете групи страни, посочени по-горе, а в юлския (който разглежда най-действения инструмент на външната политика на ЕС – финансирането), към тях се прибавят и страните от Западните Балкани. Липсата (на този етап) на установен географски обхват може да подкопае доверието на партньорите.

За Руската федерация предложената нова “политика на съседство” на ЕС е особено предизвикателство и с основание поражда загриженост сред официалните кръгове и повече или по-малко остро несъгласие сред научните среди. Много скоро след публикуването й тя е остро критикувана от авторитетни учени като Владимир Шемятенков от Института за Европа при Руската академия на науките. С почти едновременното появяване на бял свят и на санкт-петербургските “пространства”, и на документите, посветени на добросъседството, открито се формулира и новата дилема: какви отношения с Русия ще развива бъдещият разширен ЕС – стратегически или просто съседски?

Опасенията на Москва са предизвикани от осезаемия риск от принизяване на двустранните евро-руски отношения, от подвеждането им под общия знаменател на груповия диалог. Предвиждайки подобни резерви, авторите на текста на концепцията от март 2003 г. на два пъти дават изрични уверения за продължаване на специалния характер на връзките. Според Комисията, новата политика на съседство ще стане “само един стълб в общото стратегическо партньорство ЕС-Русия” и “няма да отмени съществуващата рамка на отношенията” с Руската федерация. Въпреки това, стремежът към типологизиране / унификация на подхода към всички съседи, източни или южни, големи или малки, трудно ще бъде преглътнат от Кремъл поне по няколко причини:

•  

  ЕС извежда принципа на обусловеност (conditionality) като основен елемент от политиката на съседство. Досега този принцип нееднократно е бил прилаган във външните отношения на Брюксел. Той е водещ, например, през целия период преди началото на преговорите за присъединяване на държавите от Централна Европа и е обект на немалко критики. Но в случая концепцията за съседство ясно заявява, че пред страните, към които е насочена, не стои перспективата за присъединяване към ЕС. При тези условия можем да очакваме, че тук принципът на обусловеност ще бъде значително по-малко ефективен, отколкото при страните кандидатки. За Русия прилагането на този принцип ще е особено болезнено именно като израз на подкопаване на специалния й статут. Ще може ли Москва да се съгласи да обвърже евентуално преференциално третиране в търговията с допускане на повече иканомислещи телевизионни канали? При условие, че след рухването на кулите-близнаци в Ню Йорк поставянето на чеченския въпрос от страна на ЕС става многократно по-рядко и в по-мека форма, то ще рискуват ли руските официални кръгове да позволят връщането му в дневния ред на диалога чрез прилагане на обусловеността?

•  

  Вътрешният пазар на ЕС – свободното движение на стоки, услуги, хора и капитали – е поставен като крайъгълен камък в осъществяването на цялостната политика на съседство. В разработката от март 2003 г. неколкократно се подчертава, че партньорите трябва да поемат много по-широко обхватни и задълбочени задължения по приспособяването си към европейското законодателство и да насочват усилията си към практическото му прилагане. Отношенията ЕС-ЕАСТ, които се градят на стопроцентово прилагане на четирите свободи, са посочени като крайна цел на политиката на съседство. Такъв силен език губи част от императивното си внушение при липсата на очертаващо се пълноправно членство в ЕС на хоризонта. Вярно е, че половин година по-късно, при изработването на концепцията за евро-руското общо икономическо пространство, московските дипломати успяват да смекчат формулировките, както е отбелязано по-горе. Но все пак, остава открит въпросът доколко Русия ще устои на натиска на Брюксел за възможно най-пълно съобразяване с европейските стандарти.

•  

  Въпреки че се стреми към специално третиране, Москва едва ли ще приеме позитивно особените фрази в концепцията, отнасящи се до регионалното сътрудничество между съседните на ЕС страни. Като цяло, в текста се насърчава подобно сътрудничество, особено в икономически план. Но езикът е подчертано предпазлив, при това в условно наклонение, когато става дума за стимулиране на връзките на Русия с другите източни съседи (Украйна, Молдова, Беларус). Там се допуска, че “биха могли да се разглеждат” нови инициативи в това направление по примера на т.нар. Северно измерение, функциониращо понастоящем. Но в Брюксел очевидно трудно възприемат лансираната от Полша и редица мозъчни тръстове идея за разработване на по-комплексно “Източно измерение” на външната политика на ЕС. Там не биха рискували отвъд новата източна граница на ЕС да витае призракът на един нов мини-СССР.

•  

  Ако оставим настрана резервите на Кремъл към новата политика на съседство на ЕС, породени от страх от подкопаване на статута на стратегически партньор, то руските основания за тревога могат да бъдат от съвсем практически характер. Разработката от юли 2003 г., посветена на бъдещия финансов инструмент, поставя ясен акцент върху необходимостта от унифициране на изискванията и механизмите на финансиране, прилагани спрямо всички съседни страни – и Русия, и другити източни съседи, и партньорите на южните и източни брегове на Средиземно море. За администрацията в Москва и в руските региони това би означавало по-сложни процедури за подбор, управление, наблюдение, отчитане и контрол на програми и проекти, по-високи изисквания за участието на партьнорите, по-голямо предизвикателство за тяхната способност да усвояват предлаганите от ЕС средства.

Струва си в края на коментара на концепцията за съседство да обърнем внимание на скромното място, предвидено в нея за новите държави членки на ЕС. В нейното последно изречение се декларира, че приносът точно на тези страни “ще бъде фундаментален за новата политика на съседство”. Но единственото място в текста, където те са споменати, е свързано с предлагането на инициативи за подобряване на взаимното разбирателство, човешките права, културното сътрудничество и междучовешките отношения. А потенциалът на страните от Централна Европа, включително и България като страна кандидатка, за реално и ползотворно сътрудничество особено в случая на Русия е много по-голям.

За европейските, а още повече и за руските политици и дипломати няма да е лесно да вървят успоредно по две пътеки – на стратегическото партньорство и на груповия (съседски) диалог. Още по-трудно ще бъде амбициозната програма на евро-руските пространство да бъде изпълнявана в условията на бавните темпове на руските реформи. Както подобава на действащите лица, за които се отнасят, тези дилеми впечатляват със своята мащабност. Но интересно в случая е и друго. Безспорна е пряката връзка на двустранните процеси между Москва и Брюксел с друг мащабен проект на Европа – източното разширяване на ЕС. Да, дилемите в евро-руските отношения следват своята собствена логика и аргументация, но те са и отглас на присъединяването на 12-те страни кандидатки към европейската интеграционна общност. Дилемата между времето и “пространствата” се проявява тогава, когато източното разширяване е все още бъдещо събитие. Дилемата между стратегическо партньорство и добросъседство придобива очертания непосредствено преди 1 май 2004 г., т.е. тогава, когато преговорите на 10 централноевропейски държави са приключили, пълноправното членство в ЕС вече е решено и предстои то да стане факт.

Но ако за нас в страните кандидатки пред-присъединяването и пълноправното членство са свързани с очевидна логическа последователност (единият етап приключва и започва другият), то при евро-руските дилеми подобна рационална подреденост липсва. При тях новите проблеми и рискове възникват без да е намерено разрешение на предишните, новите трудности и предизвикателства се наслагват върху бремето на старите. Почти като в роман на Салтыков-Щедрин...