ИНТЕГРАЦИОННИ ФОРМАТИ НА ЕВРОПЕЙСКАТА СИГУРНОСТ И ОТБРАНА

ВАСИЛ МАРЕКОВ
докторант в катедра “Европеистика” Софийски университет “Св. Климент Охридски”

Анализът е публикуван в бр. 2 / 2004 г.
на “Бюлетин Европа”

Средата на 90-те години на миналия век слагат началото на интензивен процес на изграждане на европейска идентичност в областта на отбраната и сигурността в рамките на Европейския Съюз (ЕС). Цели се да се подобри военния и отбранителен потенциал на Съюза и значително да се увеличат неговите способности и възможности за регулация и въздействие на потенциални кризи и конфликти.

Този процес започва с една инициатива на американската администрация за разширяване на европейските отговорности и идентичност в сферата на отбраната в рамките на Организацията на Северноатлантическия договор (НАТО). Формално това става през юни 1996 г. на срещата на министрите на отбраната на Съвета на НАТО, когато се взема решение за изграждането на европейска идентичност в сферата на отбраната. Фактически до края на 1998 г. европейското сътрудничество в аспекта на сигурността и отбраната се осъществява строго в рамките на НАТО. Към този момент Западноевропейският съюз (ЗЕС) е инструментът на европейското военно сътрудничество. Реално не се очаква ЕС да играе роля и да има правомощия в сферата на отбраната.

До 1998 г. ЕС практически не е в състояние да води никакви сериозни военни операции без САЩ с едно малко изключение – операция “Алба” в Албания. Общата европейска отбрана, доколкото тя съществува, е лимитирана само до одобрените от съвета на министрите на ЗЕС през 1992 г. в Петерсберг (Германия) т. нар. “мисии от Петерсберг”. Те представляват три вида мисии, в които въоражените сили могат да участват хуманитарни и евакуационни, мироопазващи операции и използване на сили при управление на кризи, включително и налагане на мир.

В края на 1998 г. перспективите пред изграждането, или по-скоро политика по изграждането на обща европейска отбрана, започват постепенно да се променят. Стартът на този процес дава декларацията на двама важни европейски лидери - френския президинт Жак Ширак и британския министър-председател Антъни Блеър. Тази декларация, известна като “Декларацията от Сан Мало” призовава страните - членки на ЕС, да поемат по-големи отговорности в сферата на общата отбрана, като тук вече има нещо важно - тези отговорности трябва да са в сферата на изграждане на система за обща отбрана независима от САЩ и НАТО.

Конкретния проект за изграждането на независима обща европейска политика за сигурност и отбрана (ОЕПСО) стартира на Европейския съвет в Кьолн през юни 1999 г. като обособена част от общата политика в областта на външните отношения и игурността (ОПОВОС) на ЕС . Целта на създаващата се ОЕПСО е да разшири самостоятелните европейски възможности да се въздейства върху международни конфликти и кризи, чрез създаване на адекватни граждански и военни възможности. В този контекст серия от важни промени са осъществени в Договора от Амстердам, който влиза в сила през 1999 г. Този договор дава и началото на ОЕПСО в рамката на по общата ОПОВОС, както вече уточнихме. Формално юридическото съществуване на ОЕПСО става факт в Амстердамския договор.

Във връзка с решенията на поредица от Европейски съвети, и особено тези в Хелзинки (декември 1999 г.) и Ница (декември 2000 г.), процесът на изграждане на ОЕПСО и създаването на съответните органи за нейното управление се развива ускорено. Това се случва паралелно с работата в сферата на подобряването на способностите на Съюза в сферите на превенцията на конфликти и управлението на кризи. От май 2001 г. временните структури на ОЕПСО, създадени от Амстердамския договор, започнаха да функционират постоянно. Европейският съвет в Лаакен от декември 2001 г. приема важна декларация за оперативните възможности на ОЕПСО, официално признаваща, че ЕС е вече готов да води операции по управление на кризи. Скоро след това, през януари 2002 г., ЕС фактически придоби функциите, които ЗЕС играеше в управлението на кризи.

В началото на ХІ век политическа реалност в Европа е съществуването на сложна архитектура на сигурността, създавана в извънредно сложна система на отношения между отделните европейски правителства, правителствата на заинтересовани и мощни държави извън Европа, както и съществуващите различни организации и наднационално координирани политики. Това всичко се случва и в среда на мащабни преструктурирания в коорпорации, чийто предмет на дейност е свързан с отбраната и военното производство, имащи своите интереси и лостове за влияние върху политическите фактори на стария континент.

Ако направим опит дори да изброим различните форми на интеграция, координация на политиките, сътрудничество и, разбира се, съюзи в сферата на отбраната, сигурността и военното производство, се получава доста дълъг списък. На първо място Организацията за сигурност и сътрудничество в Европа (ОССЕ) с нейните 55 държави членки e най-широкият формат на сътрудничество в сферата на европейската сигурност. Следва Организацията на северноатлантическия договор (НАТО), включваща 26 страни членки, във формата на която не участват страни - членки на ЕС – Финландия, Швеция, Австрия и Ирландия. НАТО от своя страна вече изгради подформати на сътрудничество със страните от своята периферия. Самият ЕС, който включва 15 страни членки плюс 10 плюс 2 присъединяващи се съответно през 2004 и 2007 г., но към който не принадлежат европейски съюзници в НАТО – Турция, Норвегия и Исландия. Западноевропейския съюз (ЗЕС), който трансферира своите функции по управлението на кризи към ЕС, но продължава номинално да съществува. Западноевропейската група по въораженията (ЗЕГВ) (създадена през 1976 г. от европейските страни членки на НАТО) представлява интересен формат, в който участват практически всички членки на ЕС без Ирландия, но тук пълноправни членове са и Полша, Чехия, Унгария, Норвегия и Турция. През 1990 г. в Брюксел бе създадена Групата на европейските отбранителни индустрии, в която членуват страните от ЗЕГВ. Тя има за цели да дава съвети и препоръки на европейските правителства и да създава и координира всички изследвания в областта на науката, техниката, икономиката и по други въпроси от взаимен интерес за европейската отбранителна индустрия. Западноевропейската организация по въораженията – ЗЕОВ (създадена 1996 г) е формат, близък до този на ЗЕГВ, но и тук има особенсти – в нея не участват Унгария, Австрия и Ирландия. Очертаващата се на хоризонта Европейска агенция по въораженията в рамките на ЕС, за чието създаване се взе решение на Европейкия съвет в Солун (юни 2003 г.), е формат, в който ще бъдат включени всички желаещи страни - членки на ЕС. Но тъй като акцент в дейността на тази агенция ще бъде координацията и синхронизацията на общите европейски отбранителни проекти, нейната дейност незабавно предизвика интерес и в правителства на европейски страни, нечленуващи в ЕС - Норвегия вече заяви интереса си за участие. През последните години се обмисляше създаването на Организация за съвместно сътрудничество в областта на въоръженията. Статутът й бе потвърден през януари 2001 г. и към момента тя все още е реална организация за снабдяване на европейските страни членки с отбранително оборудване. Постигнат бе напредък в подкрепата за преструктурирането на европейската отбранителна индустрия. Договорът Letter of Intent бе подписан през юли 2000 г. и е ратифициран от шестте, включени в него, държави - Германия, Испания, Италия, Франция, Великобритания и Швеция. Договорът ще улесни преструктурирането на европейската отбранителна индустрия. С подписването на Декларация за сътрудничество в технологиите и възможностите на въздушните бойни системи през ноември 2001 г. шестте страни предприеха стъпки за взаимно развитие в контекста на Европейската програма за придобиване на технологии (ЕППТ) с помощта на европейската оръжейна индустрия. Накрая, но в никакъв случай не на последно място, в списъка трябва да поставим и още две важни организации с инициативи в сферата на отбраната и сигурността в Европа – ООН и Съвета на Европа.

Вероятно, ако поискаме, бихме могли да продължим този списък с поне още десетина координиращи или синхронизиращи политики - инициативи на отделни европейски правителства, но това само допълнително ще усложни разбирането за механизмите, по които се изгражда политиката за сигурност на стария континент. Нюансите в политиката на отделните европейски държави, резултат от техните национални интереси, са тези, които диктуват и продуцират сложността, различните пластове, различните скорости и различните механизми на сътрудничество. В резултат се получава това многообразие на организации и формати. Всъщност може би ключовата фраза за разбиране на европейския феномен за сигурност тук е “национални интереси”.

Отнася ли се това и до ОЕПСО на ЕС?

Европейският съюз е субектът в международните отношения, който се отличава значително от списъка представен по-горе. Той не е организация. Може би най-кратко точно определение за него е че той представлява политическа система без държава. Годините на европейската интеграция създадоха една нова, феноменална и сложна политическа система. Нещо повече, всъщност ЕС има, може би, най-формализираната и сложна система от правила за вземане на решения от която и да е друга политическа система в света. ЕС не е държава в традиционния смисъл на думата, защото политическата система на ЕС е силно децентрализирана и автономизирана, основаваща се на доброволен ангажимент от страна на държавите членки и техните граждани. Разчитаща на съществуващите национални държави да упражняват принуда и други форми на държавната власт, ЕС покрива буквално всички области на публичната политика. Това става в различна степен. В сферата на икономиката Съюзът определя около 80% от правилата, които управляват размяната на стоки, услуги и капитал на пазарите на държавите членки.

Мястото на ОЕПСО като част от ОПОВОС е в т. нар. глобални политики на ЕС, които целят да осигурят оформянето на единна за целия ЕС политика на световната сцена и включват търговски политики, външни икономически отношения и, разбира се, обща външна политика и политика за сигурност. Глобалната политика на ЕС за разлика от регулационните му и преразпределителни политики, които се приемат чрез наднационални практики, се приемат основно чрез междуправителствени процедури, където Съветът на ЕС е основният изпълнителен и законодателен орган.

В началото на 90-те години въпросите на външната политика и сигурността придобиха приоритет в дневния ред на ЕС след революциите в Централна и Източна Европа. Неадекватността на структурите, изградени на базата на чистото междуправителствено сътрудничество в рамките на Европейските Общности стана очевидна през 1990 и 1991 г. Договорът за ЕС (ДЕС) трансферира европейското политическо сътрудничество в ОПОВОС и определи нова цел за ЕС в прословутия чл. 2 ал. В: “Да утвърди идентичността си на международната сцена, особено чрез прилагането на обща външна политика и политика за сигурност, включително и чрез очертаването на една бъдеща обща политика за отбрана, която с времето може да се превърне в обща отбрана.” Ако се върнем 50 години назад, ще видим, че това не е първата инициатива за създаване на обща европейска отбрана .

Вниманието и чувствителността, с които европейските правителства подходиха към създаването на ОПОВОС през 1991 г., проличава в дефинирането на централната и монополна роля на СЕС във вземането на решения, отсъствието на властови пълномощия на Европейския парламент и липсата на право на инициатива на Европейската комисия. С поставянето на въпросите за отбранителната политика в рамките на ЕС в ДЕС практически започнаха компромисите и групирането на правителствата на страните членки. Договорът фактически направи компромис между правителствата, защитаващи силните връзки със САЩ – Великобритания и Холандия; проевропейски настроените правителства, поддържащи независима от НАТО европейска отбранителна политика – Франция и Белгия; и неутралните членки на общността – Ирландия и Дания (в тези години). Всички бяха наясно, че този компромис е временен и направиха опит за преодоляване на проблемите в Амстердамския договор. В преговорите тук вече се включиха и нови неутрални държави (Швеция, Австрия и Финландия), с близки позиции до Ирландия, настояваща за запазването на правото на неутралитет. За по-голяма оперативност, Договорът от Амстердам създаде поста на висшия представител на ОПОВОС като част от структурата на Съвета на ЕС. Около две години по-късно започнаха да функционират и трите постоянни органа на ОЕПСО – Комитетът по политически въпроси и въпроси на сигурността, Военният комитет и Военният щаб. Независимо от факта, че впоследствие настъпи постепенно утвърждаване на компетенции по ОПОВОС, както и постепенен и бавен процес към преминаване към наднационално вземане на решения при ограничена роля на Комисията, ОПОВОС си остана предимно междуправителствена политическа област. Съветът на ЕС е главният изпълнителен и законодателен орган, а “консенсусът” е императивен за вземане на решения.

Договорите от Маастрихт, Амстердам и Ница безспорно придвижиха напред институционалната интеграция на ОПОВОС и ОЕПСО. На плоскостта институции и органи за вземане на решения, както и процедури, ЕС работи много сложно, но работи. Въпреки това действията на ЕС в областта на външната политика и сигурността, особено в контекста на на международните кризи в Ирак през 1990 и 2003 г., са доста непоследователни и неубедителни. Реформите в договорите намалиха безспорно институционалните ограничения върху възможностите за общи действия, но сблъскващите се исторически и политически интереси на държавите членки не позволяват дефинирането на обща европейска идентичност, особено по отношение на общата сигурност и по-сложните и комплексни въпроси на международната политика. Например оказа се относително лесно да се изработи позиция за икономически санкции срещу режима на апартейд в Южна Африка, но невъзможно да се постигне пълен консенсус по отношение на конфликта в Югославия. Постигането на компромис относно създаването на Европейска агенция по въораженията, ключовият елемент отностно придвижването напред на ОЕПСО, много бързо премина в сблъсък между страните членки за това какво точно ще прави тя и кой ще я оглави. Тук също се създадоха временни съюзи, като “съюзниците” в контекста на втората иракска криза Германия и Франция имат различни гледни точки относно мандата на координиращата или интегриращата дейност на агенцията. Докато Германия и Италия си представят агенцията като малко по обем координационно звено, французите виждат в нея органа, определящ европейската политика по въоръженията. Франция и Великобритания трудно постигнаха дори компромис кой ще оглави агенцията. Всъщност тук ситуацията беше подобна на конфликта между Франция и Германия и Холандия затова кой да оглави ЕЦБ. Подобна е ситуцията относно прословутите европейски сили за бързо реагиране в състав от 60 000 души, които ЕС така трудно сформира поради спорове и липса на военни възможности за това. Интеграцията тук мина отново на ниво политически инициативи на лидери на отделни държави, разбира се далеч не с участието на всички страни. Великобритания и Франция анонсираха съвсем наскоро решение за изграждане на съвместни сили за бързо реагиране с цел да се подкрепи европейската способност за реагиране в кризисни ситуации. Малко по-късно Германия реши също да участва. Така тези три страни поемат отново инициатива, изработена на базата на междуправителствени консултации, но отнасяща се до нивото ЕС. Създаването на подобни сили за бързо реагиране е в плоскост, различна от тази на инициативите за създаване на Европейска армия, която обаче е неприемлива за Великобритания, в случай че подобна инициатива застраши върховенството на НАТО по отношение на европейската отбрана.

Но какво тогава е ОЕПСО на ЕС? Няколко скромни мисии на Балканите? Напреднала институционална интеграция, която няма какво да интегрира? Сложни и временни съюзи на държави членки, постигащи общи цели в един контекст, но в друг - на съвсем различни, дори противоположни позиции? Динамични кръгове от визионерски - проевропейски държави, и други - проатлантически настроени, а също и неутрални, които не искат да бъдат замесвани в политически проекти по отбраната, но държат техните фирми да участват в съвместните икономическо-отбранителни проекти? Малки държави, които предпочитат да не плащат скъпоструващото бреме на общата отбрана, или големи които виждат в нея инструмент за собствената си глобална роля!? А какво ще стане, когато дойдат и източноевропейците? Тук е мястото да добавим и динамиката на политическите процеси във вътрешната политика на страните членки, която оказва въздействие върху националните им политики. Ако ХДС беше на власт в Германия, дали тя щеше да има същата позиция в контекста на иракската криза от 2003 г.? Пак употребихме думата “национална”. Всъщност ключът към разбирането на ОЕПСО на наднационалния ЕС е националната политика. Но тогава какво отличава ОЕПСО на ЕС като феномен от другите феномени на европейската архитектура за сигурност?

Уейвър обяснява успехите в европейската икономическа интеграция със следното: докато обектът на политическата сигурност е държавата, която най-добре се защитава от националния суверенитет, обектът на икономическата сигурност са фирмите, които имат различни шансове за оцеляване пред лицето на либерализацията и националния протекционизъм. Следователно икономическата сигурност е по-достъпна за политическо интегриране, защото държавата и суверенитетът са много по-силни форми на идентифициране, отколкото са частните фирми.

Според Хил историята на външната политика и политиката за отбрана и сигурност на ЕС е история на борбата между различни идеи на национални държави за най-добрия начин за защита на тяхната сигурност. Западноевропейската национална държава си остава суверенното действащо лице при решаването на въпросите на външната политика. И затова, вместо да изгражда автономна идентичност и възможности за действие на глобалната арена, ЕС се превръща просто в средство, чрез което държавите членки могат да преследват само тези цели, които съвпадат. Там, където интересите на държавите членки се разминават, ЕС е безсилен и държавите членки преследват интересите си независимо от ЕС. Други автори като Ставридис отиват по-далеч. Според тях съществуващата в момента институционална схема е напълно неподходяща, защото единственото нещо, което има значение, са политическите интереси и политическата ангажираност на държавите членки, която не може да бъде заместена с по-ефективни процедури за вземане на решения. Така съществуващата институционална схема би работила само ако в дългосрочен план интересите на държавите членки съвпадат в много голяма степен и тогава институциите биха били полезни само дотолкова, доколкото акселерират процесите, превръщайки се в място за консултации и координация на позициите на страните по не толкова съществените детайли.

Реалният резултат от всичко това е, че ОЕПСО и ОПОВОС съществуват, стават възможни, функционират непрекъснато в различни динамични формати, скорости на интеграция, плоскости и кръгове на държави и институции. Тези формати в много малък процент са завършени, пълноценно обхващащи всички страни членки. Вероятно тези “незавършени формати” в бъдеще ще стават все по-сложни, все повече “незавършени” с увеличаването на броя на страните – членки на ЕС.

Как тогава ще работи ОЕПСО в бъдеще? Как ще бъдат преодолени противоречията между националното мислене във външната политика и сигурността и ефективната интеграция в тези сфери? Вероятният отговор е – чрез засилване на институционалната способност на ЕС да постига съгласие за външната политика, сигурността и отбраната и успешно да предлага и налага решенията по нея. Все пак обаче един такъв опит за създаването на нови институционални способности съвсем наскоро, през декември 2003 г., засега завършва с неуспех. Но нека не забравяме също и че ЕС предприе редица успешни действия по въпроси като разширяването си, политическата и икономическа помощ за Източна Европа и др., където демонстрира капацитет за определяне и дефиниране на колективните интереси на страните членки.

Друг вариант за развитие на ОЕПСО е да се тръгне по утвърдения път на икономическата прагматичност, като се акцентира върху икономическо-отбранителна интеграция на индустриите и фирмите в отбранителната сфера. Институционалното решение е Европейската агенция по въоръженията да изгради пълен и автономен капацитет за определяне на политиката в тази област на съюзно ниво.

В този контекст особено важни са и политическите позиции на новоприетите страни в ЕС от Изтока, включително и на България. Новоприеманите държави не носят благоденствие, те носят само потенциално такова, някога в бъдещето, и то само в случай, че политическите фактори създадат предпоставките за това. Политическите фактори в Европа на този етап по-скоро не се справят със задачите си. Разширението на Изток създава впечатлението на на процес, резултат от бюрократична инерция на институциите и отделни интереси на по-големи държави, а не на кауза, ако използваме терминологията на Бжежински за европейската интеграция. Императивно важно в контекста на липса на сериозно и визионерско политическо лидерство в Съюза е новите членки да демонстрират конструктивен подход на споделяне на отговорностите и конструктивна политическа ангажираност с дебатите в ЕС. Възприемането на активна, ангажираща позиция, която търси и предлага решения, а не създава нови проблеми, търсейки само усвояването на ресурси, е от съществено значение за преодоляване на текущите “оперативни” проблеми на Съюза, включително и с по-ясното му политическо легитимиране на международната сцена.

Много сполучливо определение за състоянието на нещата в сферата на общата отбрана и сигурност в ЕС даде френският експерт Франсоа Хейсбур на четвъртия международен форум за сигурността в Женева през 2000 г. Там той определи състоянието, в което се намира европейската интеграция в областта на отбраната и сигурността като “самолет, който не може да спре, но все още не е излетял”. Около четири години по-късно самолетът все още се намира на пистата, където продължава да се движи с добра скорост за излитане, но все още не е излетял. Въпросите днес са вече три – кога ще излети, колко е дълга пистата и колко гориво е останало?

март 2004 г